Das Friedenskonzept der
UN-Charta: Ein bisher
unerfüllter Traum

Von Andreas Bummel

Mit dem Schreckensregime des irakischen Diktators Saddam Hussein geht es nun zuende. Doch zu welchem Preis? Daß der Despot und seine Schergen verschwinden, ist gut. Über eine Million ermordete Menschen seit Übernahme der Macht durch die Baath-Partei 1969, hunderttausende Vertriebene, Einsatz von Giftgas gegen die eigene Bevölkerung, zwei Angriffskriege und brutale Willkürherrschaft zeichnen Saddams Weg. Doch darf ihm unter Bruch des Völkerrechts, einer Lex Americana folgend, der Garaus gemacht werden, oder hätte es andere Wege gegeben? Wären diese überhaupt gangbar gewesen, und werden sie es je sein? Mit diesen hochaktuellen Fragen setzt sich Andreas Bummel, Mitglied des internationalen Vorstandes des World Federalist Movement, in diesem Beitrag auseinander.

Mit Resolution 1441 stellte der UN-Sicherheitsrat am 8. November 2002 zum wiederholten Mal einstimmig fest, daß der Irak eine Bedrohung des Weltfriedens darstellt. Noch vor Monaten tönte es aus Bagdad, daß niemals wieder Waffeninspektoren ins Land gelassen würden. Inzwischen waren sie da und sind schon wieder abgezogen. Für die nun angelaufene militärische Invasion des Irak durch die USA und Verbündete gibt es allerdings weder ein UN-Mandat, noch sonst eine völkerrechtliche Grundlage. Mit kategorischen Festlegungen, mangelnder Dialogbereitschaft, politischem Dilletantismus und gegenseitigen Provokationen wurden die diplomatischen Bemühungen zur Lösung des Irak-Problems innerhalb der Vereinten Nationen beidseits des Atlantiks und von allen Lagern gründlich zunichte gemacht. Der völkerrechtswidrige Waffengang der USA und Verbündeter stellt - unabhängig von seiner moralischen oder politischen Beurteilung - eine Unterminierung des völkerrechtlichen Gewaltmonopols des UN-Sicherheitsrates dar. Die Folgen für die UNO und für die Weltordnung der Zukunft sind noch nicht abzusehen.

Die Situation ist nicht neu. In der Geschichte der UN gab es zahlreiche Angriffe und Friedensbrüche, die keine völkerrechtliche Grundlage hatten und die zu keiner Verurteilung durch den Sicherheitsrat geführt haben, wenn dieser sich überhaupt damit befaßt hat. Die Aufnahme eines Präventivkriegs-Konzepts in die Nationale Sicherheitsstrategie der USA weist aber darauf hin, daß unilaterales militärisches Vorgehen auch ohne UN-Mandat von der Bush-Administration nicht nur im Einzelfall Irak, sondern prinzipiell als gangbarer Weg betrachtet wird. Sollte sich dies in den nächsten Jahren bestätigen, wird die UNO - wie schon der Völkerbund - scheitern und die Staatengemeinschaft tief gespalten. Ein Nachruf auf das völkerrechtliche Gewaltmonopol des Sicherheitsrates und das System kollektiver Sicherheit, das durch die UN-Charta errichtet wurde, wird auf einen entscheidenden Punkt hinweisen müssen: Die Friedenskonzeption der UNO funktioniert nicht, weil sie niemals umgesetzt wurde.

Grundelemente des in der UN-Charta niedergelegten Systems kollektiver Sicherheit sind zunächst das Verbot der Androhung und Anwendung von Gewalt durch die Mitgliedsländer und die Kompetenz des Sicherheitsrates, bei einer Friedensbedrohung, einem Friedensbruch oder einer Angriffshandlung Maßnahmen zu treffen, um den Weltfrieden und die internationale Sicherheit zu wahren oder wiederherzustellen. Diese Maßnahmen können sowohl nicht-militärischer, als auch militärischer Art sein. Eine Ausnahme des Gewaltverbots liegt allein im Selbstverteidigungsrecht. Dazu bedarf es eines eindeutig unmittelbar bevorstehenden oder eines stattfindenden bewaffneten Angriffs. Mit der Einführung des Vetorechts der fünf ständigen Mitglieder des UN-Sicherheitsrates - die Siegermächte des Zweiten Weltkrieges und China - sollte die Einbeziehung der sogenannten Großmächte in dieses Sicherheitssystem garantiert werden. Das Fehlen einer solchen Einbeziehung hat wesentlich zum Scheitern des Völkerbundes als Ort diplomatischer Bemühungen in den 1920er und 1930er Jahren beigetragen. Das Übergehen des Sicherheitsrates durch die USA in der Irak-Frage und die Führung eines Krieges gegen den ausdrücklichen Protest Frankreichs, Rußlands und Chinas können vor diesem Hintergrund nur als Tiefpunkt in die Geschichte der Weltorganisation eingehen.

Eine UNO ohne Mitwirkung der USA ist praktisch handlungsunfähig, da kein Staat oder keine Staatengruppe in Sicht ist, die sonst ernsthafte militärische Maßnahmen des Sicherheitsrates zur Durchsetzung des Gewaltverbots durchzuführen bereit und in der Lage ist. Die Europäische Union wird dazu beträchtliche politische und materielle Anstrengungen unternehmen müssen, deren Gelingen keineswegs sicher ist. Schon mit der Drohung, ihre personelle und finanzielle Beteiligung an den UN-Friedenseinsätzen einzustellen - die ja in der Regel keine großangelegten militärischen Maßnahmen beinhalten -, setzten die USA im Kontext der anstehenden Verlängerung des Mandats der UNMIBH-Mission in Bosnien-Herzegowina im Juli 2002 Immunität von UN-Personal bei Friedenseinsätzen vor dem Internationalen Strafgerichtshof für eine zwölfmonatige Periode durch. Der Anteil der USA an den Peacekeeping-Kosten beträgt zur Zeit etwa 27 Prozent, der Anteil am regulären Beitragsaufkommen der UNO ist ähnlich groß. Wer würde diese Anteile übernehmen wollen? Eine politische Stärkung des Sicherheitsrates könnte allerdings darin gesehen werden, daß dieser neuerliche deutliche Bruch seines Gewaltmonopols zu einer Gegenbewegung in der Staatengemeinschaft führt, mit der eben dieses Gewaltmonopol als politisch zentral für die Weltordnung hervorgehoben wird - was es ja auch ist. Wer aber am heutigen Tag von einer "Stärkung" des UN-Sicherheitsrates spricht, muß aus der Krise auch die Konsequenzen ziehen:

Die Friedenskonzeption der UNO muß nach mehr als fünfzig Jahren Stillstand in ihrer ganzen Breite umgesetzt werden. Die Ausübung von autorisierter Waffengewalt durch Mitgliedsstaaten müßte nach dem Konzept der Charta ein Sonderfall sein. Das Gegenteil ist der Fall. Der Sicherheitsrat ist bei der Durchführung militärischer Maßnahmen auf nationale Streitkräfte angewiesen, die keineswegs seinem Kommando unterstehen. Dieses System ist darauf angelegt, daß Mitgliedsstaaten gerade dann bereitstehen, wenn es um die Durchsetzung zweifelhafter nationaler Interessen geht - und nicht bei wirklichen Anliegen der Weltgemeinschaft. Wer stand etwa beim Völkermord in Rwanda bereit, um einzugreifen?

Es ist an der Zeit, die im VII. Kapitel der UN-Charta vorgesehenen Sonderabkommen zur Aufstellung von UN-Streitkräften in Erinnerung zu rufen und den Abstimmungsmodus im Sicherheitsrat zu hinterfragen. Um handlungsfähig zu sein, muß der Sicherheitsrat mit der militärischen Kapazität ausgestattet werden, die er benötigt, um geeignete Maßnahmen treffen zu können - und zwar im Regelfall ohne zusätzlichen Rückgriff auf nationale Streitkräfte, deren Kommando er nicht ausübt und die deshalb immer im Ruch des Parteiischen stehen. So ist Artikel 42 UN-Charta intendiert, ebenso die Einrichtung eines UN-Generalstabsausschusses nach Art. 46 und 47. Zur Einrichtung einer UN-Armee ist aber keines der ständigen Mitglieder im Sicherheitsrat bereit, die Verhandlungen scheiterten schon 1947 und wurden nie wieder ernsthaft aufgegriffen.

Auf der einen Seite ist die UN auf die Mitwirkung der sogenannten Großmächte angewiesen, auf der anderen Seite stellt das Vetorecht eine eklatante Einschränkung der Handlungsfähigkeit des Rates dar und steht darüber hinaus ohnehin in einem Widerspruch zum Grundsatz der Gleichheit aller Staaten. Welches der ständigen Mitglieder wäre bereit, etwa eine qualifizierte Dreiviertel-Mehrheit einzuführen und das Vetorecht abzuschaffen?

Eines dürfte klar sein: In den diplomatischen Konflikten vor dem 19. März 2003 ging es nicht um den Aufbau einer multipolaren und demokratischeren Weltordnung. Wo sind die diplomatischen Initiativen zur institutionellen Stärkung und Reform der UNO? Es gibt sie nicht, abgesehen von der vollkommen zu kurz gegriffenen Frage, um welche ständigen Mitglieder denn bitteschön der Sicherheitsrat zu erweitern sei. Worum es ging war die Eindämmung des US-amerikanischen Unilateralismus und zwar nicht, um den Mulitlateralismus weiterzuentwickeln, sondern im wesentlichen, um im internationalen Ränkespiel einen besseren Platz für die eigene Regierung und ihr Land zu finden. Diese Vorstellung einer "multipolaren Weltordnung" läßt für die Zukunft nichts Gutes erwarten - von den Zumutungen der US-Administration unter George W. Bush ganz abgesehen.

Andreas Bummel, 1976 in Südafrika geboren, absolvierte eine kaufmännische Ausbildung bei einem internationalen Konzern in Frankfurt / Main, bevor er nach Zivildienst in Osnabrück und Erlangung der Hochschulreife auf dem zweiten Bildungsweg sein Jurastudium in Mainz begann. Er ist Mitglied des internationalen Vorstandes des World Federalist Movement und Koordinator des deutschen Komitees für eine demokratische UNO.

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